7개 제분사 밀가루 담합 적발 ․ 제재
- 약 6년에 걸친 장기간 담합을 적발해 역대 최대 규모 과징금 부과 -
- 2006년 과징금, 대표자 고발 등 제재받고도 재차 담합한 제분사들 엄중 제재 -
공정거래위원회(위원장 주병기, 이하 '공정위')는 7개 밀가루 제조·판매 사업자*(이하 '제분사')들이 2019년 11월부터 2025년 10월까지 약 6년에 걸쳐 제면업체(라면, 국수 등), 제과업체 등**에게 판매(B2B 거래)하는 밀가루 공급가격 및 공급 물량을 합의·실행하는 등 담합한 행위에 대해 독자적 가격재결정 명령 등 시정명령과 함께 과징금 총 6,710억 4,500만 원을 부과하였다.
* 대한제분 주식회사, 씨제이제일제당 주식회사, 사조동아원 주식회사, 주식회사 삼양사, 대선제분 주식회사, 삼화제분 주식회사, 주식회사 한탑 (이하 '주식회사' 생략)
** 제분사들은 제면업체(농심, 삼양식품, 오뚜기, 팔도, 풀무원 등), 제과업체(롯데제과, 해태크라운 등), 제빵업체(빔보큐알에스코리아 등) 등 대형 수요처에 밀가루를 공급하고 있으며, 그 외에 외식업체, 급식업체 등 중소형 수요처와 대리점에도 밀가루를 공급함(구체적인 내용은 ' 밀가루 공급 및 유통 구조' 참조>
이들 제분사들은 국내 B2B 밀가루 판매시장에서 87.7%*의 시장점유율(2024년 매출액 기준)을 차지하고 있는 과점사업자들로서, 이러한 강력한 시장지배력을 바탕으로 담합 기간 동안 총 24차례에 걸쳐 가격 인상·인하 폭과 그 시기 등을 합의하거나, 거래처에 공급하는 밀가루 물량·공급순위 등을 합의하고 이를 실행하였다.
* 국내 제분사 중 에스피씨삼립(주), 삼양제분(주) 등 이 사건 담합에 가담하지 않은 2개 제분사가 해당 시장에서 12.3%의 점유율을 차지하고 있으며, 이들 2개사는 주로 계열회사에 밀가루를 공급하고 있음
공정위는 이 사건 제분사들이 2006년 담합으로 공정위로부터 한차례 제재를 받고도 이번에 재차 담합을 실행하였고, 심지어 정부가 물가 안정 차원에서 국민 세금으로 마련한 보조금을 지원하는 물가 안정 사업기간(2022.6월~2023.2월)에 그 보조금을 지급받고도 이 사건 담합을 지속하는 등 법 위반 정도가 중대하다고 평가하여 담합 사건 사상 역대 최대 규모의 과징금을 부과하였다.
1.담합 배경
2018년 11월경 대한제분이 점유율 확대 등을 목적으로 제분사들의 최대 수요처인 농심*에 대한 견적제출 시 경쟁사들 중 가장 낮은 금액을 제출하여 최다 공급물량('19년 공급 물량의 약 30%)을 확보하자, 경쟁사인 사조동아원은 줄어든 농심 공급물량을 만회하고자 중소형 대리점 등에 대해 파격적인 할인 행사 등 공격적인 영업을 펼치는 등 2019년 국내 제분사들 간의 경쟁이 격화되었다.
* 농심은 국내 밀가루 총 가공량의 약 10%를 구매하는 최대 수요처로서 제분사들이 농심에 공급하는 가격은 국내 B2B 밀가루 판매시장 내 다른 수요처들에 대한 공급가격의 기준가격(Barometer)으로 작용함
이에 2019년 11월경 제분사들 중 대한제분, 씨제이제일제당, 사조동아원 등 시장점유율이 높은 상위 3개사* 대표자급 임원들과 삼양사 임직원은 식당에서 회합하여, 농심을 포함한 전체 B2B 거래처들을 상대로 '서로 과도한 경쟁을 자제'하고 '적정 가격을 유지'하면서 '안정적인 물량을 확보'하자는 공감대를 형성하면서 이 사건 담합이 시작되었다.
* 이들 상위 3개사(소위 'big3')는 국내 밀가루 B2B 시장에서 2024년 기준 시장점유율 62.0%를 차지하고 있음(구체적인 내용은 ' 국내 제분 시장 현황' 참조)
2.담합 내용
※구체적인 담합 내용 및 담합 행태는 ' 이 사건 담합 세부 내용' 참조
이 사건 7개 제분사는 2019년 11월부터 2025년 10월까지 ① 농심, 팔도, 풀무원 등 대형 수요처 대상 밀가루 공급가격 및 물량 담합 19차례, ② 중소형 수요처 및 대리점 등 전거래처 대상 밀가루 공급가격 담합 5차례 등 총 24차례에 걸쳐 담합하였다.
이 사건 담합에 가담한 제분사들은, 담합 기간 중 총 55회에 걸쳐 대표자급 회합 및 실무자급 회합을 가졌는데, 각 제분사 영업본부장 이상 대표자급 회합을 통해 큰 틀의 합의를 한 후 영업팀장 등 실무자급 회합을 통해 합의 내용을 구체화하였다.
또한 각 개별 합의 당시 상황과 자신들의 이해관계 등 필요에 따라 상위 3개사, 4개사(상위 3개사+삼양사), 7개사 회합 등 다양한 형태의 회합을 가졌으며, 직접 회합에 참석하지 않은 하위 제분사들에 대해서는 유선 연락을 통해 합의 내용을 공유·전달하거나, 하위사들이 상위사에 먼저 연락하여 합의 내용을 알려달라고 요청하는 등 상·하위사 모두 담합에 가담하였다.
이 사건 담합은 시기별로 담합 가담자, 담합 대상 거래처, 담합 대상 밀가루 제품 등의 범위가 순차적으로 확대되는 양상을 보였다.
구체적으로 살펴보면, ① 2019년 11월에서 12월에 상위 3개사 및 삼양사 등 4개사가 대형 수요처인 농심과 팔도에 공급하는 밀가루 공급가격과 물량을 합의하였고, → ② 2020년 1월에는 삼화제분, 대선제분, 한탑 등 하위사들까지 가담하여 중소형 수요처 및 대리점 등 전체 거래처를 대상으로 밀가루 일부 제품*(혼합분 및 중력2급분)의 공급가격을 합의한 데 이어, → ③ 이후 2021년 4월부터는 이들 7개 제분사 모두가 전체 거래처를 대상으로 밀가루 전 제품 가격을 합의하고 실행하였다.
* 구체적인 내용은 ' 밀가루 품목 및 제품 현황' 참조
우리나라의 경우 밀가루의 원재료인 원맥(原麥)을 사실상 전량 수입에 의존*하고 있다 보니 밀가루 가격은 국제 원맥 시세 및 환율에 크게 좌우되는 측면이 있는데, 이들 7개 제분사는 2020년부터 2022년까지 수입 원맥 시세 상승기에는 원가 상승분을 최대한 신속하게 판매가격에 반영하기 위해 전거래처에 대한 가격 인상폭과 그 시기 등을 합의하였고, 2023년 이후 수입 원맥 시세 하락기에는 원가 하락분을 최대한 늦게 판매가격에 반영하기 위해 농심 등 대형 수요처에 대한 가격 인하 폭과 그 시기 등을 합의하였다.
* 우리 나라의 경우 밀가루 생산에 필요한 원맥의 99%를 미국, 호주, 캐나다 등 원맥(밀) 생산국가들로부터 수입하고 있음
특히, 정부는 국제 원맥 시세 상승 기간 동안 물가안정 차원에서 이들 제분사들에게 총 471억원의 가격안정 지원사업 보조금*을 지급하였음에도 불구하고 제분사들은 이 사건 담합을 중단하지 않고 지속하였다.
* 2022년 하반기 이후 밀가루 출하가격을 동결 또는 인상 요인의 10% 이내에서 인상하는 경우 밀가루 가격 상승분의 80%를 정부가 지원(2022.7.5. 농식품부 보도자료 "농식품부, 하반기 국내 밀가루 가격 안정에 나선다" 참조)
3.담합 효과
이 사건 제분사들이 총 24차례에 걸쳐 밀가루 공급가격 및 물량 등을 합의하고 이를 실행한 결과, 담합 기간 중인 2022년 9월경에는 밀가루 판매가격이 담합 시작 당시인 2019년 12월에 비해 제분사별로 최소 약 38%에서 최대 74%까지 상승하였다.
또한 이 사건 담합으로 인해 이들 국제 원맥가 상승 등 원가 상승기에는 이들 제분사들의 밀가루 판매가격이 최대 수준으로 신속히 인상된 반면, 원가 하락기에는 최소 수준으로 느리게 인하된 것으로 나타났다.
나아가, 이 사건 제분사들은 담합을 통해 경쟁 없이 안정적인 공급 물량을 확보하는 한편 밀가루 생산량 기준 각 사의 시장점유율을 대체로 유지할 수 있었으며, 특히 이 사건 담합에 가담한 상위 3개사와 하위 3개사 모두 공동행위 이전에 비해 영업이익률이 크게 개선되었다는 사실이 확인된다.
4.제재 내용
공정위는 이 사건 7개 제분사에게 향후 법위반행위 금지명령, 독자적 가격재결정 명령 등 시정명령*과 함께 총 6,710억 4,500만 원의 과징금을 부과하기로 결정하였다.
5.의의·기대효과 및 향후 계획
밀가루는 우리 국민들이 일상생활에서 먹거리로 애용하는 라면, 국수, 빵, 과자 등 식품을 제조·판매하는 제면·제과·제빵 사업자들이 필수적으로 구매하여야 하는 핵심 원재료에 해당하며, 대표적인 국민생활 밀접분야 품목이라 할 수 있다.
이번 조치는 이와 같이 국민 생활 깊숙이 자리 잡은 밀가루 판매시장에서 시장점유율 90%에 육박하는 제분사들이 자신들의 시장지배력을 악용하여 약 6년에 걸쳐 은밀하게 실행한 담합을 적발하여 제재했다는 데 의의가 있다.
특히, 이 사건 7개 제분사는 과거 2006년에도 담합으로 한 차례 제재*를 받은 바 있음에도 불구하고 재차 이 사건 담합을 실행하였는 바, 공정위는 담합 사건 사상 역대 최대 규모의 과징금을 부과하여 엄중하게 제재하였다.
* 당시 공정위는 이들 7개 제분사들에게 시정명령과 함께 과징금 총 43,547백만원을 부과하고 각사 대표자급 임원 6명을 고발한 바 있음(의결 제2006-079호, 2006. 4. 13)
공정위는 이번 조치를 통해 향후 밀가루 판매시장에서 경쟁 질서가 확립되는 한편, 가격재결정 명령 등 적극적인 시정조치가 이루어져 담합에 따라 왜곡된 시장가격이 경쟁 당시 정상 수준으로 회복됨으로써 담합에 가담한 사업자들의 부당이득이 환수되고, 나아가 가계 부담도 크게 완화될 것으로 기대한다.
공정위는 앞으로도 밀가루와 같이 국민 생활과 밀접한 식료품의 가격 등을 놓고 이루어지는 담합에 대한 감시를 보다 강화하고 법 위반이 확인되면 엄중히 제재해 나갈 계획이다.
아울러, 독과점 사업자의 중대한 불공정행위는 기업의 지속가능성을 위태롭게 하고 공정한 경쟁과 혁신만이 기업의 영속성을 확보할 수 있다. 앞으로도 공정위는 이러한 공정성장의 기조가 시장에 뿌리내릴 수 있도록 그 역할을 충실하게 해나갈 계획이다.