5월 18일 시작된 농지전수조사는 투기·부재지주·불법전용 실태를 데이터로 검증하는 전환점이다. 조사가 상시 농지DB 구축, 질적 평가, 실농인 보호와 결합될 때 식량안보와 청년농 진입 기반을 갖춘 농지관리 체계로 발전할 수 있다.
채광석 한국농촌경제연구원 연구위원(농업경제학 박사)
대한민국 헌법 제121조에서 명시한 '경자유전(耕者有田)' 원칙은 단순한 농지소유 규제가 아니다. 국민 먹거리와 식량안보를 지키기 위한 헌법적 선언이다. 이러한 점에서 농지는 결코 단순한 부동산이 아니다. 국민 먹거리를 생산하는 기반이자, 농촌공동체가 유지되는 터전이며, 국가의 식량안보를 지탱하는 전략자산이다. 1948년 제헌헌법 제86조가 "농지는 농민에게 분배한다"라고 선언하고, 자작농 체제를 세운 것도 같은 정신의 발현이다.
이재명 정부가 농업을 '국민 먹거리를 지키는 국가전략산업'으로 육성하고, 농정 전반의 국가 책임을 강화하겠다고 밝힌 것도 같은 맥락이다. 농지는 시장에서 거래되는 사유재산인 동시에 국민 모두의 삶과 연결된 공공재적 성격을 갖는다. 따라서 농지정책의 핵심은 규제를 위한 규제가 아니라, 농지가 필요한 사람에게 농지가 연결되고, 보전해야 할 농지는 확실히 지키는 데 있다.
하지만 현실은 이 원칙과 거리가 있다. 78년이 흐르는 동안 농지 이용 실태는 헌법정신에서 멀어져 왔다. 통계청 조사결과 2024년 임차농지 비율은 47.0%에 달했고, 농지면적은 2024년 150.4만ha로 줄어든 상황에서 식량자급률도 47.9% 수준에 머물러 있다. 더욱이 부재지주의 농지소유, 불투명한 임대차, 투기 목적의 농지 취득, 휴경과 불법 전용이 누적되면서 헌법에 명시된 경자유전의 원칙은 오랫동안 현실과 괴리되어 왔다. 그동안 농지는 생산의 공간이 아니라 자산 증식 수단으로 변질되었다. 필자의 분석(2023년 기준)에 따르면 한국 농지의 PER(Price to Earnings Ratio)은 약 37.4배로, 프랑스(8.4배)·EU 평균(13.3배)은 물론 일본(36.8배)보다도 높은 수준으로 나타났으며, 특히 경기도는 134.3배에 이른다. 영농소득만으로 감당하기 어려운 농지가격은 청년농과 귀농·귀촌인에게 넘기 어려운 진입 장벽이 되고 있다.
1일 경기도의 한 농지의 모습. 2026.4.1 (ⓒ뉴스1, 무단 전재-재배포 금지)
이런 점에서 5월 18일부터 시작된 농지전수조사는 단순한 행정 점검이 아니다. 제헌헌법 이후 78년 동안 선언으로 남았던 경자유전의 원칙을 현실의 제도와 데이터로 복원하려는 출발점이다. 정부는 2년 동안 농지의 소유·이용·경작 실태를 점검하고, 올해는 1996년 농지법 시행 이후 취득한 농지를 대상으로 기본조사와 심층조사를 단계적으로 실시한다. 농지대장과 공익직불금 정보, 농업경영체 DB, 농자재 구매이력을 교차 검증하고 위성·드론·인공지능(AI)으로 접근이 어려운 농지까지 들여다본다는 점에서 과거의 서류 중심 관리와 결을 달리한다. 이번 조사의 가장 큰 의의는 농지정책의 출발점을 '형식적 확인'에서 '실질적 검증'으로 바꾸는 데 있다.
다만 이번 조사가 한시적 조사에 머물지 않고 미래 농지관리 체계로 발전하려면 몇 가지 원칙이 함께 작동해야 한다. 첫째, 조사 결과를 상시 갱신되는 필지 단위 농지 데이터베이스로 구축해야 한다. 소유권 이전, 임대차, 휴경, 전용, 경작자 변동 정보가 지속적으로 축적되어야 농지은행 위탁, 청년농 임대 지원, 농업진흥지역 관리 및 농지전용 심사가 정교해진다. 둘째, 농지의 양뿐만 아니라 질을 평가해야 한다. 생산성, 집단화 정도, 용수 접근성, 기후재해 취약성, 탄소저장·생태서비스 가치 등을 종합해 보전 가치가 높은 우량농지는 국가 필수농지로 엄격히 보호하고, 이용 효율이 낮거나 방치된 농지는 농지은행·지역계획과 연계해 합리적 활용 방안을 찾아야 한다. 셋째, 엄정한 조사와 선의의 농업인 보호가 함께 가야 한다. 투기적 소유와 불법 이용은 분명히 바로잡되, 실제 농사를 짓는 임차농과 고령농이 조사 과정에서 불이익을 받지 않도록 세심한 보완 장치가 필요하다.
경자유전의 복원은 과거로의 회귀가 아니다. 농지는 농업인과 국민 모두를 위한 전략자산으로서, 소수의 투기 수단이 아니라 국민 먹거리와 지역 균형성장을 위한 공동의 기반이어야 한다. 이번 농지전수조사가 데이터에 기반한 유능한 정부, 국가가 책임지는 농정, 미래세대를 위한 식량안보의 출발점이 되기를 기대한다.