미국·이스라엘과 이란 간 전쟁이 39일째인 4월 7일, 2주일 휴전으로 새로운 국면을 맞았다. 앞으로 종전 협상을 지켜봐야 하지만 이번 전쟁은 미국이 명확한 계획 없이 시작했다가 이란의 ‘비대칭 저항’에 놀라 출구 전략 모색을 고민하고 있다는 점에서 미국 외교사에 또 다른 실패 사례로 기록될 것으로 예상된다. 이와 관련해 도널드 트럼프 미국 대통령의 전쟁 결심 과정을 취재한 미국 언론 보도를 보면 미국 또는 트럼프 대통령 외교안보 정책의 취약성을 구체적으로 분석할 수 있다.
트럼프 대통령의 전쟁 결심 이유로 ‘이란 핵 문제’를 지목할 수도 있고 ‘국면 전환책’이나 ‘베냐민 네타냐후 이스라엘 총리 압력’도 거론된다. 다만 단편적인 접근은 경계할 필요가 있다. 외교안보 정책은 관련자나 접근법이 복잡하기 때문에 표면적 현상보다 오류가 형성·확대되는 과정과 체계에서 원인을 찾는 것이 효과적이다.
그런 의미에서 ‘정책 실수 추적 분석틀(Policy Error Tracking Model)’을 적용하면 객관적인 원인 분석이 가능하다. 이 분석틀은 정책 오류를 시간의 흐름 속에서 추적하면서 행위자 구조와 오류 유형을 분석하고 예방 가능성을 검토해 정책 실패의 구조와 특성을 규명하는 데 초점을 둔다. 원인이 규명되면 재발 방지책도 도출할 수 있다.
정책 실수 추적으로 본 트럼프 전쟁 결심의 오류
첫 번째 질문은 오류가 언제 시작됐는지를 찾는 것이다. 이란 문제와 관련해 트럼프 2기 행정부 정책은 이란 핵 위협을 관리하는 제한적 접근이었다. 협상과 더불어 무력 시위도 간헐적으로 진행되는 비교적 합리적인 방식이었다. 그러나 네타냐후 이스라엘 총리가 2월 11일 백악관 비공개 전략회의에서 정권교체 가능성을 제시하면서 문제 정의가 확대됐다. 네타냐후 브리핑에 대해 트럼프 대통령은 ‘괜찮다’는 반응을 보였다. 정책 성격이 질적으로 변화한 순간이다. 오류는 이후에도 발생했다. 네타냐후 총리 브리핑 이후 미국 정보기관과 군, 외교라인의 위험 경고가 제기됐지만 시간이 갈수록 모호해졌다. 검증이 왜곡된 것이다. 트럼프 대통령은 결국 2월 26일 비공개 회의에서 공격을 승인했다. 검증 의견이 무시된 순간이다.
두 번째 점검 요소는 행위자 구조다. 정책 담당자는 기획, 검증, 결단에 관여한다. 정상적인 정책 체계에서 기획은 국가 내부에서 이루어져야 한다. 외교안보 문제에서 외부 행위자가 개입하는 것은 매우 제한적으로 허용돼야 한다. 그러나 이번 사례에서는 외국 정부 수반이 사실상 기획 행위자로 기능했다. 반면 내부 검증 행위자는 제 역할을 수행하지 못했다. 단순한 소극성을 넘어 대통령 선호에 맞추는 방향으로 움직이며 검증을 왜곡했다.
2월 11일 회의에서 네타냐후 총리 제안에 회의적이던 고위 참모들이 2월 26일 최종 회의에서는 모호한 태도를 취했다. 전쟁 개시 위험성이나 무모성을 설명함으로써 대통령이 최적의 결단을 내리도록 도와야 할 장관급 참모들이 오히려 트럼프 대통령이 어떤 결단을 내리더라도 따르겠다는 입장을 강조했다. 정책 검토 역할이 정당화 기능으로 전락한 것이다.
세 번째 단계에서는 무엇이 잘못됐는지 구체적으로 검토한다. 첫째, 인식 오류다. 이란의 취약성과 내부 붕괴 가능성이 과대평가됐다. 둘째, 목표 오류다. 이란 핵 문제 해결에서 정권교체로 확대되며 전략적 초점이 흔들렸다. 셋째, 수단 오류다. 공중 타격의 효과는 과대평가된 반면 장기 비용과 비대칭 구조는 과소평가됐다. 특히 호르무즈해협 변수에 대한 경시는 치명적이었다. 넷째, 절차 오류다. 검증이 존재했지만 정책에 반영되지 않았다. 다섯째, 메시지 오류다. 정제되지 않은 트럼프의 거친 외교 메시지는 미국의 신뢰를 약화하고 고립을 자초했다. 외교 메시지는 일반적으로 효과적 수단으로 사용돼야 하지만 이번에는 오히려 자충수로 작용했다.
전쟁보다 위험한 것
네 번째는 예방 가능성이다. 이번 사례는 외교 기획력 부족이나 검증 시스템 부재에서 비롯된 실패가 아니다. 기획·검증·결단·실행 전 단계에 걸쳐 교정 기회가 존재했다. 그러나 트럼프 대통령의 독단적 스타일과 이에 영합한 측근들의 기회주의적 태도 등 국내 정치 요인이 정책 결정 과정 전반을 압박하며 다른 기능과 절차를 무력화했다. 이는 외교안보 정책에서 반복적으로 나타나는 구조적 문제다. 외교안보 정책은 다수 외부 행위자의 전략을 고려해야 하지만 정책 결정에 권한을 가진 정무 공직자들은 이를 국내 정치의 연장선에서 다루기 때문이다.
이번 전쟁 결심 과정에서 드러난 문제는 향후 오류 예방을 위한 시사점도 제공한다. 우선 외부 인사의 정책 기획 개입은 극도로 경계해야 한다. 정책 검증 행위자의 위상과 독립성을 제도적으로 보장할 필요가 있다. 목표 설정 단계에서는 과잉 또는 충동적 확장을 통제하고 외교 메시지를 주요 정책 변수로 관리하는 체계를 구축해야 한다. 큰 틀에서 보면 국내 정치가 외교안보 정책을 왜곡하지 않도록 하는 제도적 장치 마련이 중요하다. 전쟁은 외부에서 시작되는 것처럼 보이지만 정책 실패는 언제나 내부에서 시작된다는 교훈은 이번 전쟁에서도 예외가 아니다.
왕선택 서강대 대우교수